El Rol Constitucional del Ministerio Público en los Procesos Contenciosos Administrativos

“EL ROL CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO PUBLICO EN LOS PROCESOS CONTENCIOSOS-ADMINISTRATIVOS”

* Dr. Carlos Miguel Alvarez Jinés

La Ley 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, publicada el 07 de diciembre del 2001 y vigente a partir del 15 de abril del 2002, modificado por el TUO de la citada Ley, Decreto Supremo No. 013-2008-JUS (Publicado el 29 de Agosto del 2008). Por un lado significa el desarrollo del artículo 148º de la Constitución Política, que consagra la allí denominada “acción contenciosa administrativa”; por el otro, es el complemento de la Ley 27444, por cuanto norma el control judicial de la actividad de la administración. La Ley 27584 reemplaza a la regulación general de dicha acción recogida hasta entonces en los artículos 540 y siguientes del Código Procesal Civil y las diversas normativas especiales. En esa línea, el artículo 159º de nuestra Carta Política en mención contiene las facultades inherentes al Ministerio Público, en cuyos numerales 2) y 6) se encuentran los supuestos en que le corresponde velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta administración de justicia y emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley contempla.

La precitada Ley Nº 27584, en su artículo 14º contempla la intervención del Ministerio Público en el proceso contencioso administrativo, especificándose en los numerales 1) y 2) que dicha intervención se da de la siguiente manera: como dictaminador, antes de la expedición de la resolución final y en casación, y como parte cuando se trate de intereses difusos, de conformidad con las leyes de la materia. Además, señala que el dictamen del Ministerio Público es obligatorio, bajo sanción de nulidad, agregando que cuando su intervención es como dictaminador, el órgano jurisdiccional le notificará obligatoriamente con la resolución que pone fin a la instancia o con la que resuelve la casación, según sea el caso.

Dentro de este contexto legal, la Ley Orgánica del Ministerio Público, normado por el Decreto Legislativo Nº 052,  en sus artículos 86 y 89-A, numeral 9), establecen las atribuciones del Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo, y del Fiscal Superior Civil. En efecto, en el caso del primero de los nombrados, se señala que corresponde emitir dictamen previo a la Resolución final en los procesos contencioso-administrativos; en caso del segundo, emitir dictamen en los procedimientos contencioso-administrativos.  

1.              NATURALEZA JURÍDICA DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El proceso contencioso administrativo es un proceso que en esencia consiste en una relación jurídica procesal. Es el reservado por la Constitución y las leyes procesales para debatir ante uno de los órganos con capacidad jurisdiccional. Siendo ello así, al proceso contencioso administrativo le son aplicables todos los principios que rigen al proceso en general. En tal sentido, se encuentra íntimamente ligado a la tutela de principios fundamentales del ordenamiento jurídico, por tanto los fundamentos en los que descansa dicho proceso son de naturaleza constitucional, tales como el Estado constitucional y el principio de constitucionalidad[1], los derechos fundamentales[2], la necesidad de control entre los diversos órganos del Estado[3] y el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva[4].

En el Perú el proceso contencioso – administrativo constituye el proceso específico previsto por la Constitución para la impugnación ante el Poder Judicial  de las decisiones de la administración pública a fin de verificar la legitimidad de la actuación de todas las entidades administrativas[5]. En tal contexto, mediante el proceso contencioso administrativo se garantiza una de las conquistas básicas del Estado de Derecho cual es la subordinación de toda la actividad administrativa a la legalidad. En tal virtud los afectados por una actuación administrativa violatoria de sus derechos e intereses están constitucionalmente facultados para demandar ante el Poder Judicial la satisfacción jurídica de sus pretensiones contra la administración pública. En este sentido, es garantía de la constitucionalidad y legalidad de la administración pública frente a los administrados^[6]. 

2.            EL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público es el organismo autónomo del Estado que tiene como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses públicos[7]. Es la defensa de la legalidad, precisamente, la característica fundamental de la función del Ministerio Público, por lo que, en razón de ello, debe garantizar la tutela efectiva de los derechos fundamentales[8].

En aplicación del “Principio de Legalidad”, el Ministerio Público actúa con respeto a la Constitución, la Ley y a derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que le fueron conferidos. En tal razón, mediante el proceso contencioso administrativo se garantiza  una de las conquistas básicas del Estado de Derecho cual es la subordinación de toda la actividad administrativa a la legalidad.

La autonomía resulta de extrema necesidad para garantía del Estado de Derecho – Ministerio Público como contrapeso de poder – y de los justiciables[9]. Para el cumplimiento cabal de sus funciones y atribuciones se debe garantizar una plena autonomía del Ministerio Público y ninguna autoridad, de acuerdo al mandato constitucional, puede interferir en las acciones que los Fiscales desarrollan en cumplimiento de las labores que le son inherentes[10].

El artículo 1º de la Ley Orgánica del Ministerio Público, Decreto Legislativo Nº 052, establece que el Ministerio Público es el organismo autónomo del Estado que tiene como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses públicos. Por tanto, es la defensa de la legalidad, precisamente, la característica fundamental de la función del Ministerio Público, por lo que, en razón de ello, debe garantizar la tutela efectiva de los derechos fundamentales, tal como se encuentra prevista en el inciso 1) del artículo 159º de la Constitución Política del Estado. En tal razón, el inciso 6) de la citada norma constitucional, señala que corresponde al Ministerio Público emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley contempla. Esta función tiende a asegurar que todo proceso esté premunido del dictamen fiscal especializado, para proveer los fundamentos y conocimientos necesarios a fin de que las resoluciones sean equilibradas y justas. Esto quiere decir que es función de los miembros del Ministerio Público, dictaminar antes de la decisión del Juez, expresando su punto de vista fáctico y jurídico. El Ministerio Público, al actuar como parte en un proceso o como dictaminador, está garantizando que dicho proceso llegue a un término adecuado.

El inciso 3) del artículo 113° del Código Procesal Civil, precisa que el Ministerio Público interviene en el proceso como dictaminador, y de acuerdo con el artículo 114° del mismo Código Adjetivo, cuando la ley requiera dictamen fiscal, éste será fundamentado. A su turno, el artículo 116º (Oportunidad), el dictamen del Ministerio Público, en los casos en que proceda, será emitido después de actuados los medios probatorios y antes que se expida sentencia.

En ese mismo contexto legal, el artículo 21° del Decreto Ley N° 17537, Ley de la Representación y Defensa del Estado en Juicio, concordante con el Numeral A-10 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, establece que “el Ministerio Público está obligado a dictaminar en todas las instancias, en los litigios en que el Estado sea parte y sus miembros deben remitir a los Procuradores Generales copia de sus dictámenes para facilitar su actuación funcional”.

            En consecuencia, en atención a los dispositivos constitucionales y procesales en mención, podemos concluir que el Ministerio Público, como órgano constitucional y defensor de la legalidad, está en la obligación de emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales, entre otros, en los procesos civiles como el que es materia de autos, en concordancia con el artículo 21º del Decreto Ley     Nº 17537[11], Ley de la Representación y Defensa del Estado en Juicio, concordante con el Numeral A-10 de la Ley Orgánica del Ministerio Público –Decreto Legislativo N° 052-.

            En cuanto a su finalidad, el artículo 159º de la Constitución Política del Estado, artículo 14º de la Ley Nº 27584 (Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo) y artículos 86º y 89º numeral A-9) de la Ley Orgánica del Ministerio Público, Decreto Legislativo Nº 052,  en los procesos contenciosos administrativos, ha establecido como atribuciones del Fiscal (Supremo en lo Contencioso Administrativo y Superior Civil), entre otros, emitir dictamen previo a la Resolución final que pone fin a la instancia. Por consiguiente, la Ley requiere la actuación del Ministerio Público como dictaminador, antes de la expedición de una sentencia, en los que, debido a que la materia controvertida versa sobre una actuación en ejercicio de la función estatal.

3.         ANÁLISIS DEL PROBLEMA

Dentro del proceso contencioso administrativo, la intervención del Ministerio Público se encuentra respaldada por la Constitución Política del Estado y los diversos dispositivos legales a que se ha hecho mención. Sin embargo, resulta necesario analizar - si ante todo ello – resulta eficaz su participación para la solución de las controversias en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 14º de la Ley Nº 27854, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, toda vez que hay que tener en cuenta que en este tipo de procesos judiciales el sentido del Dictamen Fiscal no constituye una opinión vinculante y tampoco puede constituirlo pues ello sería crear una instancia paralela y afectar el principio de independencia del Poder Judicial, sino que la función dictaminadora se sustenta en una labor de defensa de la legalidad, así como tiene – también – por finalidad ilustrar y orientar al Poder Judicial sobre la vigencia y aplicación de la Ley. Por consiguiente, el dictamen fiscal constituye un filtro tendiente a legitimar la decisión futura, y siendo de naturaleza y esencia imparcial tiende a tutelar el derecho de las partes en cuanto a la legalidad del proceso y de la decisión, siendo por ende una opinión, no vinculante pero si de orden tutelar.

Ahora bien, es necesario indicar que la participación procesal o las facultades inherentes al Ministerio Público como organismo defensor de la legalidad deviene por mandato constitucional, por lo que toda modificatoria tendiente a eliminar su facultad dictaminadora en el proceso contencioso administrativo supondría someterla al arbitrio del Poder Judicial, lo que en la práctica sólo generaría una sobrecarga funcional y procesal en el Poder Judicial que afectaría – in situ – al litigante, en vez de perfeccionarla para una eficaz labor fiscal, tanto más si ello constituiría una trasgresión de nuestra Carta Política Fundamental, que sólo favorecería a criterios o intereses personales, esto es, a una necesidad de orden social y jurídico que así lo exijan.

De otro lado, en este aspecto materia de investigación, no se ha encontrado datos estadísticos que prevén la existencia de mora o retraso para emisión de los dictámenes de las distintas Fiscalía Provinciales Civiles, Superiores Civiles y de las Fiscalías Supremas Civiles y Contencioso Administrativo involucrados en el procesos contencioso administrativo, y en razón a ello debe eliminarse de la función dictaminadora al Ministerio Público. Lo cierto es que el Ministerio de Justicia ha encargado a una Comisión Técnica la revisión de la Ley Nº 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, cuya labor culminó y se dispuso la pre - publicación del proyecto de la Ley modificatorio en el portal web del Ministerio de Justicia a través de la Resolución Ministerial Nº 336-2006-JUS[12], del 26 de julio de 2006, en cuyo proyecto modificatorio se encuentra involucrado el artículo 14º de la referida Ley, que en cierta manera restringe y elimina parcialmente la participación del Ministerio Público en el proceso contencioso administrativa en vez de perfeccionarla y hacerla más eficaz, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 159º de la Constitución Política del Estado.

La Comisión Técnica en mención, encargada de la revisión de la Ley Nº 27854, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, en su doce sesiones realizadas por sus integrantes, en mayoría y con el voto discordante del representante del Ministerio Público, Dr. Jaime Zelada Bartra (Fiscal Superior Civil Titular), aprobó sustituir, entre otros, el artículo 14º de la precitada ley, por el texto que se transcribe a continuación:

“Artículo 14º.- Intervención del Ministerio Público”

En el proceso contencioso – administrativo el Ministerio Público intervendrá como dictaminador antes de la expedición de la resolución final de apelación y en casación.

Es atribución del Ministerio Público decidir en que casos el dictamen debe ser necesariamente emitido.

Cuenta con un plazo de caducidad de treinta (30) días calendario contados a partir de la recepción del expediente, vencido el cual deberá devolverlo al órgano jurisdiccional remitente, con o sin dictamen, bajo responsabilidad funcional. Si la materia controvertida versa sobre derechos fundamentales y el órgano jurisdiccional considere urgente la necesidad de tutela en atención a las circunstancias del caso, se podrá obviar el trámite del dictamen fiscal, procediéndose a emitir la sentencia respectiva en el plazo previsto en la presente Ley”.

Es importante destacar, que la moción singular del Representante del Ministerio Público, Dr. Jaime Zelada Bartra, Fiscal Superior Civil Titular, está dirigida a mantener – casi en su integridad – el texto que contenía inicialmente el artículo 14º de la Ley Nº 27854, con la salvedad de incluirse dentro del mismo un texto complementario al numeral 1) de dicho artículo. En efecto, el articulado en cuestión hubiera quedado – a propuesta del representante del Ministerio Público – redactado de la siguiente manera:

            Artículo 14º.- Intervención del Ministerio Público

“En el presente proceso contencioso administrativo el Ministerio Público interviene de la siguiente manera:

1.     Como dictaminador, antes de la expedición de la resolución final y en casación. (…). “Está facultado a solicitar al órgano jurisdiccional la actuación de algún medio probatorio que no haya sido actuado, remitido o que sea para formar convicción al Juzgador”.

2.     Como parte cuando se trate de intereses difusos, de conformidad con las leyes de la materia.

El dictamen del Ministerio Público es obligatorio, bajo sanción de nulidad.

Cuando el Ministerio Público intervenga como dictaminador, el órgano jurisdiccional le notificará obligatoriamente con la resolución que pone fin a la instancia o con la que resuelve la casación, según sea el caso”.

Se trataba entonces, por un lado de modificar el texto expreso  del artículo 14º de la Ley Nº 28754, cuyo Anteproyecto de Ley había sido presentada por la Comisión Técnica encargada por el Ministerio de Justicia, y por el otro, el mantenerse vigente el texto expreso de dicha norma, con la adición de un texto complementario en su numeral 1, lo que ha sido sustentado y presentado por el representante del Ministerio Público, para su mejor aplicación. Sin embargo, cabe también agregar que la eficacia de su participación depende – en las actuales condiciones – del respeto a la Constitución Política del Estado y los dispositivos legales afines a este tipo de procesos civiles, con el objeto de brindar al justiciable un mejor servicio en la administración de justicia, tanto más si se evidencia el mayor desarrollo del Derecho Público, no solamente en nuestro país, sino en todos los países del mundo, tal como ocurre en España, Francia, Italia y otros. Por tanto, debe rescatarse los elementos básicos para la aplicación en los procesos contencioso-administrativos y una participación más activa en el caso del Ministerio Público, en cumplimiento de lo del Artículo 159º de la Constitución Política del Estado.

4.            CONCLUSIONES :

·        El Ministerio Público, como defensor de la legalidad y por mandato constitucional, si resulta eficaz para la solución de controversias dentro del proceso contencioso administrativo, toda vez que ejerce la función dictaminadora con el objeto de ilustrar y orientar al órgano jurisdiccional sobre la vigencia y aplicación de la Ley.

·        En la praxis de la función dictaminadora, el Ministerio Público cuenta con Una Fiscalía Suprema Civil y Una Fiscalía Superior en lo Contencioso Administrativo, Nueve (09) Fiscalías Superiores Civiles y Catorce (14) Fiscalías Provinciales Civiles, cuya función en los procesos contenciosos administrativos vienen cumpliendo en forma eficaz, en defensa de la legalidad sustancial y procesal bajo el marco de la finalidad del proceso, máxime si no se ha detectado retraso o demora en la emisión de los dictámenes.

·   Es eficaz la participación del Ministerio Público, en el proceso contencioso administrativo, por cuanto el dictamen que emiten las Fiscalías Civiles competentes tiene como finalidad tutelar el derecho de las partes en cuanto a la legalidad del proceso y de la decisión futura, por lo que la opinión vertida no resulta vinculante pero si de orden tutelar, velando por la conservación del proceso y tutela procesal de las partes bajo el marco de la finalidad del proceso.

BIBLIOGRAFIA

·        La Constitución de 1993 – Análisis Comparado -; Bernales Ballesteros, Enrique; Quinta Edición, Septiembre de 1999.

·        LA CONSTITUCION COMENTADA – Análisis Artículo por Artículo; Gaceta Jurídica; Febrero del 2006; II Tomos.

·        ANGULO ARANA, Pedro; “El Ministerio Público”-Orígenes, Principios, Misiones, Funciones y Facultades”; Agosto del 2001.

·        PELAES BARDALES, José Antonio; El Ministerio Público; Historia, Balances y Perspectivas – Apuntes para una Reforma; Editorial Jurídica Grijley E.I.R.L.

·        DANOS ORDOÑEZ, Jorge; “El Proceso Contencioso en el Perú”; en Hechos de la Justicia; pág. Web: http:/hechosdelajusticia.org.

·        PRIORI POSADA, GIOVANI F.; “Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo”; Segunda Edición; Ara Editores E.I.R.L; Segunda Edición – Junio del 2002.

·        SAGASTEGUI URTEAGA, PEDRO; “El Proceso Contencioso Administrativo” - ¿Qué es?/¿Cómo es?/¿Para que sirve?; Gaceta Jurídica; Primera Edición – Marzo del 2000.

·        HINOSTROZA MINGUEZ, ALBERTO; Comentarios Al Código Procesal Civil; “Análisis Artículo por Artículo”; II Tomos; Gaceta Jurídica; Febrero del 2004.

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[1] El principio de constitucionalidad es el que somete ahora a la Administración, a los jueces y a los ciudadanos.

[2] Tiene una doble naturaleza, dado que por un lado desarrolla una función en el plano subjetivo actuando como garantías del individuo; y por otro, desarrolla una función en el plano objetivo asumiendo una dimensión institucional a partir del cual su contenido debe estar en función de la consecución de los fines y valores constitucionalmente consagrados.

[3] El Control ínter orgánico que se ejerce sobre la Administración para garantizar el respeto del principio de constitucionalidad como base de respeto de los derechos fundamentales.

[4] El derecho de toda persona que se le haga justicia. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, constituye la aplicación real, práctica y concreta de las garantías y derechos.

[5] DANOS ORDOÑEZ, Jorge; “El Proceso Contencioso en el Perú”; en Hechos de la Justicia; pág. Web: http:/hechosdelajusticia.org/009%20administrativo.htm; pág. 10.

^[6] La Constitución de 1993 – Análisis Comparado -; Bernales Ballesteros, Enrique; Quinta Edición, Septiembre de 1999; pág. 681.

[7] Artículo 1º de la Ley Orgánica del Ministerio Público (D.Leg. 052).

[8] Artículo 159º, inciso 1) de la Constitución Política del Estado.

[9] ANGULO ARANA, Pedro; “El Ministerio Público”-Orígenes, Principios, Misiones, Funciones y Facultades”; pág. 110

[10] PELAES BARDALES, José Antonio; El Ministerio Público; Historia, Balances y Perspectivas – Apuntes para una Reforma; Editorial Jurídica Grijley E.I.R.L.; págs. 51-52.

[11] Mediante la cual se crea el Consejo de Defensa Judicial del Estado; “art. 21º.- El Ministerio Público está obligado a dictaminar en todas las instancias, en los litigios en que el Estado sea parte y sus miembros deben remitir a los Procuradores Generales copia de sus dictámenes para facilitar su actuación funcional”.

 [12] Publicada en el Diario Oficial “el Peruano” el 29 de Julio del 2006.